Sanità: Informativa sull’iter e sui contenuti del disegno di Legge Gelli

Roma, 22 febbraio 2017

Informativa sull’iter e sui contenuti del disegno di Legge Gelli (D.d.L. n. 259-262-1312-1324-1581-1769-1902-2155-B “Disposizioni in materia di sicurezza delle cure e della persona
assistita, nonché in materia di responsabilità professionale degli esercenti le
professioni sanitarie”)

Con la presente,
proviamo a fare la sintesi ed un primo commento alle disposizioni del disegno
di Legge richiamato in oggetto che è all’esame
dell’assemblea della Camera dei Deputati e che, da notizie attendibili, ha
imboccato una corsia preferenziale per la conversione in Legge.

I primi
tre articoli si occupano del sistema di gestione del rischio in sanità.

L’art. 1
del disegno di Legge introduce il concetto di sicurezza delle cure e lo collega al Diritto alla Salute ed alla gestione
del rischio sanitario.

Dispone
che tutto il personale delle strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e
private, compresi i liberi professionisti convenzionati con il SSN, deve
concorrere alla attività di prevenzione del rischio sanitario.

Il
secondo articolo introduce la possibilità che il Difensore Civico diventi anche il Garante del Diritto alla Salute;
l’attuazione di questa eventualità è delegata a Regioni e Province Autonome,
che provvederanno a disciplinarne le modalità.

Oltre a
quanto sopra, istituisce, in ogni Regione e Provincia Autonoma, il Centro per la gestione del rischio
sanitario e la sicurezza del paziente che raccoglie i dati sugli eventi
avversi e li trasmette all’Osservatorio Nazionale.

Introduce
poi l’obbligo di predisposizione e pubblicazione sul sito internet aziendale
della relazione annuale consuntiva sugli eventi avversi.

L’art. 3
introduce e regolamenta l’Osservatorio
nazionale delle buone pratiche sulla sicurezza in sanità, presso l’AGENAS.

L’Osservatorio
raccoglierà i dati sugli eventi avversi, predisporrà le linee di indirizzo,
individuerà misure per la prevenzione e gestione del rischio, individuerà le
necessità di formazione e aggiornamento del personale, relazionerà alle Camere
in merito alla sua attività e si avvarrà del SIMES (sistema informativo per il
monitoraggio degli errori in sanità).

L’art. 4
introduce l’obbligo di trasparenza delle
prestazioni sanitarie erogate dalle strutture pubbliche e private.

Introduce, soprattutto,
per i pazienti (ed i parenti o altri aventi diritto) un reale ed esigibile
diritto di accesso alla documentazione sanitaria; questa era una delle
richieste di modifica che avevamo presentato in sede di audizione al Senato.

I
famigliari e gli altri aventi diritto, avranno anche la possibilità di
richiedere l’autopsia del paziente deceduto, con la presenza di un medico di
fiducia.

Oltre a
quanto sopra, le strutture pubbliche e private saranno obbligate a pubblicare
sul loro sito internet i dati dei risarcimenti erogati nell’ultimo quinquennio.

Nel
quinto articolo si introduce l’obbligo,
per i professionisti sanitari, di
attenersi alle linee guida, elaborate in modo omogeneo, uniforme e
riconosciuto, o alle buone pratiche
clinico assistenziali.

In sede
di audizione al Senato, avevamo chiesto di rendere il percorso per la
costruzione e la validazione omogeneo e riconosciuto, sotto la regia delle
istituzioni pubbliche (nella prima formulazione era affidato esclusivamente
alle società scientifiche private); la nostra richiesta è stata accolta ed il
nuovo testo va nella direzione che avevamo indicato.

L’art. 6
introduce una modifica al codice penale
(art. 590 sexies “Responsabilità colposa
per morte o lesioni personali in ambito sanitario”) ed esclude la punibilità,
in caso di imperizia, di quei professionisti sanitari che rispettano le
linee guida o le buone pratiche clinico assistenziali, se applicabili al caso
concreto.

Contemporaneamente,
lo stesso articolo abroga le disposizioni della Legge Balduzzi che escludono la
punibilità per colpa lieve di tutti coloro che si attengono alle linee guida o
alle buone pratiche.

La nuova
formulazione, di fatto, vuole estendere l’esclusione della punibilità penale a
tutti gli eventi colposi (lievi o gravi) ma solo per i casi di imperizia;
resteranno punibili, invece, quelli che configurano negligenza e/o imprudenza.

Nell’articolo
7 si ribadisce e si chiarisce che le
strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private, devono rispondere
per le eventuali condotte dolose o colpose di tutti i professionisti sanitari
impiegati a qualunque titolo, comprese le prestazioni di libera professione
intramuraria, le attività di sperimentazione, quelle di ricerca e tutte le
prestazioni in regime di convenzione con il SSN.

Nello stesso
articolo si ribadisce che i professionisti sanitari rispondono del proprio
operato in prima persona, a meno che non abbiano agito in virtù di
un’obbligazione contrattuale (vedasi norme e CCNL); si dispone anche l’obbligo
per il giudice di tenere conto, nella determinazione dell’entità dei
risarcimenti, della fattispecie di esclusione dalla punibilità penale per
eventi colposi prevista dall’articolo precedente.

Per la misura del danno, fissa anche che il
riferimento è dato dalle tabelle contenute negli artt. 138 e 139 del codice
delle assicurazioni private (D.Lgs. 209/2005).

L’art. 8
introduce il tentativo obbligatorio di
conciliazione, con la consulenza tecnica preventiva ai fini della
composizione della lite, fatta salva la possibilità di intraprendere, in
alternativa, il procedimento di mediazione.

La
partecipazione a questi procedimenti stragiudiziali è obbligatoria per tutte le
parti in causa (professionisti, aziende e assicurazioni); se questi
procedimenti non hanno successo, si avvia l’azione legale.

L’art. 9
tratta della rivalsa e della
responsabilità amministrativa, ribadendo quanto già previsto dalla Legge e
dai CCNL: la rivalsa è possibile solo in caso di dolo o colpa grave.

Introduce
il limite temporale di un anno dall’avvenuto pagamento per esercitare il
diritto di rivalsa, se il professionista non è stato parte nel giudizio o nella
procedura stragiudiziale; in questo caso, la rivalsa diventa un procedimento
distinto ed autonomo (l’eventuale transazione non è opponibile al
professionista nel giudizio della rivalsa).

Viene
fissato un limite all’azione di rivalsa
ed alla condanna per responsabilità amministrativa che non può superare il
triplo della retribuzione lorda annua del professionista sanitario operante
a qualunque titolo (sono esclusi solo i liberi professionisti puri) nella
struttura sanitaria o sociosanitaria, pubblica o privata; questo limite vale
anche in caso di surrogazione dell’assicurazione.

Viene
anche introdotta una penalizzazione di
carriera, nei tre anni successivi alla condanna, per i professionisti
sanitari.

In
merito a questo articolo, abbiamo più volte espresso perplessità ed abbiamo
richiesto modifiche perché è divisivo, in quanto tratta solo di professionisti
sanitari, dimenticando che nelle strutture lavorano anche professionisti del
ruolo tecnico (OSS, ecc.), professionale e amministrativo; per questi, i limiti
all’azione di rivalsa non ci sono e potrebbero essere chiamati a risarcire ben
di più rispetto ai loro colleghi.

L’art.
10 è quello che abbiamo più contestato perché introduce un obbligo di assicurazione per professionisti sanitari e aziende:

Tutte le
strutture sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private, saranno obbligate ad
essere provviste di polizza assicurativa per la responsabilità civile verso
terzi e per la responsabilità civile verso prestatori d’opera, che copra i
danni cagionati dal personale a qualunque titolo operante.

La norma
prevede anche la dicitura “o di altre analoghe misure” (tipo l’auto
assicurazione scelta oggi da molte aziende pubbliche per non essere costrette a
pagare i premi assicurativi), ma la formulazione del disegno di Legge, di
fatto, la esclude; questo, comporterà un inevitabile nuovo aumento di spesa
sanitaria.

Si
ribadisce l’obbligo di assicurazione per i liberi professionisti puri, già
peraltro previsto da altre norme vigenti.

Si
introduce l’obbligo per tutti i
professionisti sanitari operanti a qualunque titolo nelle strutture
sanitarie o sociosanitarie, pubbliche e private, di stipulare un’adeguata
polizza assicurativa, con oneri a proprio carico; questa è una tassa sul lavoro vera e propria!

Gli
estremi delle assicurazioni delle strutture e dei professionisti, dovranno
essere pubblicati sul sito internet aziendale.

Sarà
emesso, entro 90 giorni dall’entrata in vigore della Legge, un Decreto che
fisserà le modalità ed i criteri per le funzioni di vigilanza e controllo sulle
compagnie assicurative, che saranno poste in capo all’IVASS.

I requisiti minimi delle nuove polizze saranno
fissate con Decreto interministeriale entro 120 giorni dall’entrata in vigore
della Legge;
nel decreto saranno previste anche le risorse da destinare, da parte delle
strutture sanitarie e sociosanitarie, al fondo rischi.

Un altro
Decreto, anch’esso emesso entro 120 giorni dall’entrata in vigore della Legge,
individuerà i dati delle polizze delle strutture e dei liberi professionisti,
stabilendo le modalità della loro comunicazione all’Osservatorio nazionale di
cui all’art. 3.

L’art.
11 prevede che, comunque, tutte le nuove
polizze dovranno avere una retroattività di 10 anni ed una ultrattività
(garanzia postuma in caso di cessazione, per qualsiasi motivi dell’attività
professionale) di 10 anni, incluso il periodo di retroattività;
l’ultrattività sarà estesa agli eredi e non è assoggettabile a clausole di disdetta.

Quasi mai, le attuali polizze assicurative
prevedono tali tempi di copertura; le disposizioni di questo articolo
potrebbero influire pesantemente sui premi annui delle nuove polizze.

Nell’art.
12, applicabile dall’entrata in vigore della Legge, si prevede l’azione diretta del soggetto danneggiato
sulla compagnia di assicurazione della struttura o del libero
professionista (non sul dipendente, che rimane assoggettato alla sola rivalsa
in caso di dolo o colpa grave).

L’azione
diretta e la possibilità di rivalsa dell’assicurazione verso l’azienda e/o i
liberi professionisti sarà possibile nei limiti delle caratteristiche delle
polizze fissate dal Decreto di cui all’articolo 10.

Nell’articolo,
inoltre, sono definite le dinamiche del giudizio ed il diritto di accesso alla
documentazione della struttura, sono parificati i tempi di prescrizione tra
l’azione diretta e l’azione legale ordinaria verso la struttura e/o il
professionista.

L’art.
13 introduce l’obbligo per
l’azienda e l’assicurazione di comunicare, entro 10 giorni, al professionista
l’avvio del procedimento giudiziario nel quale è coinvolto o l’avvio di
trattative stragiudiziali; se non viene fatto, il professionista è escluso
da azioni di rivalsa o di responsabilità amministrativa.

L’art. 14 istituisce il
Fondo di garanzia per i danni derivanti da responsabilità sanitaria e ne
affida la gestione a CONSAP (Concessionaria servizi assicurativi pubblici);
CONSAP ogni anno elaborerà e trasmetterà al Ministero della Salute e al MEF un
rendiconto della gestione del fondo che sarà utile a rideterminare il
contributo annuale dovuto.

Con successivo Decreto,
emesso entro 120 giorni dall’entrata in vigore della Legge, sarà regolamentata
la misura dei contributi (versati dalle compagnie assicurative), le modalità di
versamento ed il funzionamento del Fondo di garanzia; la misura del contributo
annuale, che dovranno versare le assicurazioni al fondo, sarà aggiornata
annualmente con Decreto.

Il Fondo concorrerà al
risarcimento del danno (oltre a quanto già risarcito dalle assicurazioni) e si
farà carico degli oneri per l’istruttoria e per la gestione delle richieste di
risarcimento.

Il fondo avrà il
compito di intervenire quando i danni dovessero eccedere i massimali, quando
l’assicurazione dovesse essere insolvente (fallita o in fallimento), quando la
struttura o il professionista non dovessero essere effettivamente coperti
dall’assicurazione (perché fallita o cancellata dall’albo).

Nel Decreto, previsto dall’articolo 10, che
fisserà i requisiti delle nuove assicurazioni, sarà previsto che i massimali
minimi delle polizze saranno collegati (e, se serve, periodicamente
rideterminati) in relazione all’andamento del fondo.

Tutte le disposizioni
di questo articolo, in merito al Fondo, saranno applicabili dal momento dell’entrata
in vigore della Legge ed il MEF, con propri decreti, potrà apportare
conseguentemente le occorrenti variazioni di bilancio.

L’art. 15 dispone che l’autorità
giudiziaria dovrà affidare la consulenza tecnica a esperti qualificati e ne
definisce i requisiti curricolari, di esperienza ed il compenso.

Nell’art. 16 vengono
modificate la norme vigenti in tema di rischio clinico:

–  i verbali e gli atti di
gestione del rischio clinico aziendale non potranno più essere acquisiti o
utilizzati in sede processuale
–  nelle attività
aziendali di gestione del rischio clinico, oltre ai medici specialisti in
igiene, saranno aggiunti i medici legali e il personale dipendente con
esperienza almeno triennale

Gli
ultimi due articoli, il 16 ed il 17, dispongono rispettivamente che le norme
della Legge si applicano in tutte le Regioni e Province Autonome e che dovrà
esserci invarianza di oneri a carico della finanza pubblica.

Queste
disposizioni di Legge, molto attese dagli addetti ai lavori anche per
affrontare efficacemente il fenomeno della “medicina difensiva”, riscrivono
completamente le regole in tema di responsabilità professionale nel mondo
sanitario e sociosanitario.

Complessivamente,
le nuove norme delineano un sistema organico fatto di:

–  prevenzione
e gestione del rischio sanitario, collegata a formazione specifica in tal senso
–  raccolta
dei dati sugli eventi avversi e trasparenza degli stessi

–  nuove
linee guida e buone pratiche clinico assistenziali

–  diritto
all’accesso dei cittadini ai dati sanitari

–  modifica
delle disposizioni inerenti la responsabilità penale dei professionisti
–  nuove  regole dei processi civili e dei procedimenti
stragiudiziali (che sono resi obbligatori)
–  nuovi
meccanismi e fondi specifici a garanzia dei risarcimenti a favore dei soggetti
danneggiati

Pur
superando molte delle attuali criticità, riteniamo che la strada intrapresa sia
molto sbilanciata sull’aspetto assicurativo ed introduca, ancora una volta,
inique penalizzazioni a carico dei lavoratori, quali la polizza per la
responsabilità civile professionale obbligatoria per tutti, dipendenti
compresi.

Questo è
un punto di nostro forte disaccordo, espresso più volte a tutti i livelli.

Per di più, queste
norme riguardano solo una parte, anche se numericamente importante, dei
lavoratori coinvolti.

Ci si
dimentica, infatti, di tutti quegli operatori che partecipano alle attività
sanitarie e sociosanitarie, pubbliche e private, pur non essendo esercenti le
professioni sanitarie; questi continueranno ad essere assoggettati alle norme
previgenti.

Le caratteristiche
delle nuove assicurazioni obbligatorie, che saranno molto diverse da quelle
attuali, saranno note solo dopo l’uscita del Decreto attuativo, per il quale ci
saranno quattro mesi di tempo dal momento dell’entrata in vigore definitiva
della Legge.

Per
contribuire a migliorare il testo, da tempo abbiamo avviato un’interlocuzione
con il relatore e con altri parlamentari, abbiamo preso parte alle audizioni
istituzionali ed abbiamo partecipato e promosso numerose iniziative sindacali e
politiche sul tema.

Per
fornirvi tutti gli elementi, vi alleghiamo un quadro di raffronto tra i testi
licenziati dalle due Camere del Parlamento; il testo licenziato dal Senato è
quello sottoposto oggi all’esame dell’Assemblea della Camera dei deputati per
la sua approvazione.

Proseguiremo
il lavoro per provare a recuperare anche questi ultimi elementi critici e vi
terremo informati.

 Gianluca Mezzadri

 Responsabile nazionale

 Allegato: DdL-GELLI_comparazione-testi-con-note-FPCGIL_22-02-2017.pdf