Documento sulle linee generali e sulle priorità dei rinnovi contrattuali 2006 2009

1. Premessa: indirizzi alla contrattazione collettiva per un rilancio della qualità della Pubblica Amministrazione
 
1.1. Il Governo, le Regioni, le Autonomie locali e i comitati di settore ritengono prioritario l’obiettivo della qualità e dell’efficienza dei servizi e delle funzioni pubbliche, a beneficio di tutto il sistema Paese. La qualità dei servizi pubblici è, infatti, strumentale alla stessa disponibilità dei diritti di cittadinanza nonché funzionale alla crescita duratura dell’economia, per favorire il sistema produttivo ed ottenere economie di investimenti e di gestione.
Corollario indispensabile per il consolidamento di un’ “Amministrazione di servizio” è la necessità che la stessa agisca sempre più e si programmi per obiettivi e progetti, quale metodologia ordinaria di lavoro e di organizzazione finalizzata all’ottimale utilizzo delle risorse umane, finanziarie e tecnologiche, cui deve fare riferimento l’operare amministrativo che si svolge tradizionalmente per atti e procedure.
Naturalmente ciò postula un efficiente apparato di controllo del prodotto e, quindi, un insieme di strumenti di misurazione, verifica e incentivazione con l’adozione di opportune metodologie e strumenti che coinvolgano anche gli utenti. Conseguentemente, è indispensabile il potenziamento di centri di responsabilità e di valutazione sul reale conseguimento degli obiettivi cui è legata la distribuzione delle risorse destinate alla produttività. La fase della “misurazione” (dei risultati, dei costi di gestione, della verifica dei livelli e dei servizi di pubblica utilità) è, infatti, centrale e può assumere anche carattere sperimentale, prevedendo eventualmente forme di partecipazione delle associazioni rappresentative degli utenti.
1.2. La contrattazione collettiva è chiamata ad utilizzare le proprie potenzialità regolative per il perseguimento dell’obiettivo generale descritto: qualità e produttività dei servizi e del lavoro, retribuzione variabile sia dei dirigenti che del personale commisurata ai risultati conseguiti.
Il presente documento (cd. “direttiva madre”), intende pertanto individuare uniformi linee generali ed obiettivi prioritari dei rinnovi contrattuali (relativi al quadriennio normativo 2006-2009 ed al biennio economico 2006-2007), che specifichino il contributo atteso dalla contrattazione collettiva di tutti i comparti all’opera di rilancio della qualità della Pubblica Amministrazione.
L’organismo di coordinamento dei comitati di settore, al quale partecipa il Governo per il tramite del Ministro per le Riforme e l’innovazione nella pubblica amministrazione, che lo presiede – ai sensi dell’art. 41, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001 – costituisce, infatti, la sedes materiae idonea nella quale individuare le linee di azione comuni e gli obiettivi prioritari che costituiranno la “cornice” entro la quale saranno successivamente impartiti, dai distinti comitati di settore, gli indirizzi all’ARAN ed esercitate le altre competenze in ordine alla sottoscrizione degli accordi collettivi relativi alla tornata contrattuale 2006-2009.

2. Atti di indirizzo all’ARAN.
Gli atti di indirizzo all’ARAN emanati dai singoli comitati di settore indicheranno gli obiettivi della missione negoziale affidata all’ARAN, nel rispetto dei criteri dettati attraverso il presente documento, lasciando ad essa un ampio margine per la trattativa e per la formazione dell’ipotesi di accordo.
Il Governo ed i comitati di settore ritengono opportuno che gli indirizzi all’ARAN per la trattativa di rinnovo siano formulati attraverso un solo atto, debitamente deliberato e sottoposto al Governo per le valutazioni di sua competenza, secondo la procedura di cui all’art. 47 del decreto legislativo n.165 del 2001 e successive modificazioni ed integrazioni.
Nella predisposizione degli atti di indirizzo occorrerà avere sempre presente il principio generale descritto, secondo il quale il perseguimento dell’innalzamento degli standard di rendimento e di risultato della Pubblica Amministrazione richiede necessariamente la definizione di criteri obiettivi di misurazione e di verifica dell’azione amministrativa. Analogamente, occorre effettuare un’idonea implementazione di tutti quegli strumenti che consentono l’attivazione di un flusso informativo costante dall’amministrazione verso l’esterno e dall’esterno verso l’amministrazione, quest’ultimo con la predisposizione di indagini e rilevazioni delle percezioni dei cittadini utenti sulla qualità dei servizi e sul funzionamento della Pubblica Amministrazione.
Solo in questo modo è possibile attivare un processo costante di valutazione dell’agire della Pubblica Amministrazione, onde individuare, grazie anche al confronto con i soggetti esterni alla struttura amministrativa, le aree di miglioramento, e conseguentemente gli strumenti all’uopo più idonei quali: la formazione e l’aggiornamento professionale dei dipendenti; le diverse forme di mobilità per l’equa distribuzione del personale pubblico; l’attivazione dei dovuti meccanismi di accertamento delle responsabilità.
L’ARAN, se necessario, potrà richiedere al comitato di settore un’integrazione degli atti di indirizzo ovvero circostanziati elementi di chiarimento in relazione all’andamento delle trattative negoziali.

3. Misure di semplificazione della contrattazione collettiva.
Per evitare le conseguenze derivanti dalla stipulazione di un numero eccessivo di CCNL, l’ARAN eviterà – tranne situazioni eccezionali – la stipulazione di “code” contrattuali, vale a dire di sequenze contrattuali successive alla stipulazione del CCNL 2006-2009.
Analogamente l’ARAN eviterà di sottoscrivere, se non quando strettamente necessario, accordi di interpretazione autentica. Va, infatti, considerato che il predetto istituto è previsto e regolamentato dagli artt. 49 e 64, comma 2, del d.lgs n.165 del 2001. Nel caso dell’art. 49, il contratto di interpretazione autentica si realizza per porre termine ad una controversia interpretativa e la norma di interpretazione sostituisce la clausola controversa sin dall’inizio della vigenza del contratto; nel caso dell’art. 64, il contratto di interpretazione autentica è promosso dal Giudice laddove si ponga una questione sull’efficacia, validità o interpretazione del contratto collettivo insorta nel corso di una controversia individuale ex art. 63 d.lgs. n. 165 del 2001. In entrambi i casi, comunque, si invita l’ARAN ad attivare la procedura allorché sia indispensabile per assicurare omogeneità di disciplina e definire compiutamente la volontà contrattuale.

4. Procedimento di contrattazione collettiva.
È opportuno richiamare l’attenzione di tutti i soggetti istituzionali coinvolti nel procedimento di contrattazione collettiva sulle modifiche che la legge finanziaria per l’anno 2007, con l’obiettivo di ridurre i tempi effettivi del procedimento stesso, ha apportato all’art. 47 del d.lgs. 165 del 2001.
Al riguardo la nuova norma impone tempi cogenti per la procedura di controllo che vanno attentamente osservati:
– l’Aran è tenuta, entro tre giorni dalla sottoscrizione dell’ipotesi di accordo, ad inviare lo stesso al comitato di settore, al Dipartimento per la funzione pubblica ed al Ministero dell’economia e delle finanze. Questi ultimi due soggetti risultano interessati dall’iter negoziale sia in qualità di comitato di settore per le amministrazioni dello Stato (integrati a tal fine dal Ministero dell’istruzione per il relativo contratto collettivo e acquisito il parere dei direttori delle Agenzie fiscali per il contratto di interesse), sia ai fini della procedura di valutazione di cui all’art.47, comma 3, del d.lgs n.165 del 2001 (come modificato dall’art.16 della legge n.448 del 2001), in funzione propedeutica all’esame del Consiglio dei Ministri;
– il comitato di settore e/o il Consiglio dei Ministri rendono il proprio parere nei successivi cinque giorni, con possibilità di richiedere la sospensione del decorso del termine per non più di quindici giorni per motivate esigenze istruttorie del comitato di settore stesso e/o del Dipartimento della funzione pubblica – Ministero dell’economia, in relazione all’esame del Consiglio dei Ministri;

– l’ARAN, a sua volta, è tenuta a rendere i richiesti elementi istruttori nei successivi sette giorni;
– il parere favorevole del Comitato di settore è condizione dell’ulteriore proseguimento della procedura: il giorno successivo alla ricezione dello stesso, l’Aran trasmette l’ipotesi di contratto alla Corte dei conti ai fini della quantificazione dei costi contrattuali;
– il giudice contabile, infine, dispone di quindici giorni per deliberare.

Il rispetto della disciplina, ed ancor più il rispetto della finalità cui la stessa è ispirata, impone ai soggetti istituzionali una sua applicazione particolarmente attenta e scrupolosa e, soprattutto, anche in ossequio al basilare principio di collaborazione istituzionale, un atteggiamento ispirato a buon senso.
In particolare, il termine dei quaranta giorni (prorogabili a cinquantacinque nel caso di chiarimenti richiesti all’ARAN), delinea la scadenza complessiva della procedura di controllo, al mancato perfezionarsi della quale si forma una sorta di “silenzio assenso” con l’efficacia dell’ipotesi di accordo sottoscritta. Inoltre, nell’ambito di tale procedura complessiva viene individuato un autonomo subprocedimento di controllo ad opera della Corte dei conti, i cui termini (15 giorni) non appaiono comprimibili. Per cui si ribadisce la necessità che il comitato di settore renda il proprio parere nei nel termine massimo di 23/38 giorni dalla sottoscrizione dell’ipotesi di accordo (rispettivamente nel caso in cui non vengano richiesti o vengano richiesti elementi integrativi di giudizio all’ARAN che determinano la proroga per motivi istruttori), in modo da permettere all’ARAN la trasmissione della medesima ipotesi alla Corte dei conti per rendere possibile – nei successivi 15 giorni – la certificazione dei costi contrattuali prevista dalla legge, il cui positivo esito è – a sua volta – condizione per la sottoscrizione definitiva dell’ARAN.
A fini tecnico-pratici, acquisisce quindi importanza assolutamente centrale e decisiva il tema della comunicazione istituzionale. Occorrerà potenziare al massimo, nel rapporto tra l’Aran ed i comitati di settore, tutti i canali di informazione che la norma sollecita, assumendo tutte le iniziative organizzative all’uopo necessarie anche ai sensi del comma 2 dell’art.47 del d.lgs n.165 del 2001.
È importante rilevare, al riguardo, che l’accennato potenziamento deve riguardare non solo l’aspetto quantitativo (numero di contatti tra agente negoziale, comitato di settore, Dipartimento della funzione pubblica, Ministero dell’economia), ma anche quello qualitativo: è necessario cioè sviluppare al massimo grado un atteggiamento attivo nel trattamento delle informazioni.
Così facendo, non solo il comitato di settore sarà realmente e costantemente informato (ex art. 47, comma 2, del d.lgs n.165 del 2001), ma potrà maturare progressivamente il parere che deve rendere sull’ipotesi di accordo e, di conseguenza, rispettare il relativo termine di cinque giorni, rendendo residuale l’ipotesi di supplemento istruttorio, nel senso che tale modo di operare dovrebbe auspicabilmente far considerare come extrema ratio l’ipotesi della richiesta di chiarimenti all’Aran per esigenze istruttorie del comitato di settore o del Presidente del Consiglio dei ministri.

5. Quadro di riferimento finanziario e macro – economico.
5.1 Risorse finanziarie disponibili per il biennio 2006-2007.
L’approvazione della legge finanziaria per l’anno 2007 rende possibile l’avvio delle trattative della stagione contrattuale 2006-2009 e del biennio economico 2006-2007.
In particolare, l’integrazione delle risorse finanziarie per gli anni 2007 e 2008 consente di riconoscere, a decorrere dal 2008, benefici di regime nella misura complessiva del 4,46%.
Nella effettiva attribuzione dei benefici economici occorrerà rispettare i vincoli finanziari derivanti dalle risorse attualmente disponibili.
In particolare:
– per l’anno 2006 restano confermate le risorse previste dalla legge n. 266/2005, corrispondenti al costo dell’indennità di vacanza contrattuale;
– per l’anno 2007 sono complessivamente attribuibili incrementi retributivi pari al tasso di inflazione programmata del 2% con assorbimento del costo della vacanza contrattuale;
– dall’anno 2008 sono riconoscibili gli incrementi di regime del 4,46% assicurando, oltre i tassi di inflazione programmata del biennio, un ulteriore incremento retributivo dello 0,76%.
Ai fini della destinazione di tale beneficio, e richiamando le regole fissate dall’accordo sul costo del lavoro del luglio 1993, si ritiene che nell’ambito degli atti di indirizzo settoriali una quota non inferiore allo 0,5% dovrà essere utilizzata per finanziare l’incentivazione della produttività e del merito secondo le indicazioni e per le finalità contenute nell’ “Intesa sul lavoro pubblico e sulla riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche” del 6 aprile 2007.
5.2. Accordo sulle risorse finanziarie del biennio economico 2006-2007, sottoscritto dal Governo – Regioni – ANCI – UPI – UNCEM – OO.SS. in data 6 aprile 2007.
In relazione all’impegno assunto dal Governo, nell’ambito della prossima legge finanziaria “di integrare le risorse economiche destinate ai rinnovi contrattuali del biennio economico 2006-2007 allo scopo di corrispondere i benefici retributivi previsti a regime dal 1° gennaio 2007”, nel corso della trattativa si potrà considerare la retrodatazione all’1.1.2007 degli incrementi retributivi di regime, rispetto alle cadenze precedentemente indicate ed imposte dal vigente quadro normativo.
Resta fermo che l’effettivo riconoscimento della retrodatazione degli incrementi di regime sarà subordinato ai concreti sviluppi attuativi del predetto accordo nell’ambito della legge finanziaria per l’anno 2008.
Inoltre, per il comparto scuola, in relazione al processo di certificazione e verifica delle economie di spesa previste dalle leggi finanziarie 2002 e 2003, si fa rinvio allo specifico protocollo, che costituisce parte integrante del citato Accordo del 6 aprile 2007.
5.3. Vincoli per la contrattazione nazionale ed integrativa.
Gli incrementi di regime del biennio non potranno superare, complessivamente, il 4,46% comprensivo della quota da destinare alla produttività nell’ambito della contrattazione integrativa. Ulteriori incrementi retributivi sarebbero infatti non compatibili con gli obiettivi ed i vincoli di finanza pubblica. Pertanto la percentuale di risorse da destinare ad incremento della produttività, da individuare nell’ambito del 4,46%, non potrà in alcun modo essere integrata, costituendo il limite massimo di beneficio riconoscibile per il biennio 2006-2007.
Fermi restando i vincoli di finanza pubblica che insistono sui singoli comparti e settori, potrà comunque essere consentita l’utilizzazione dei fondi delle singole amministrazioni nell’ambito delle proprie risorse di bilancio per conseguire ulteriori miglioramenti qualitativi e quantitativi dei servizi.
Tale limitazione, condivisa da tutti i comitati di settore partecipanti all’Organismo di coordinamento, consentirà per tutto il personale delle pubbliche amministrazioni, ivi incluso quello delle regioni e delle autonomie locali e del servizio sanitario nazionale, di operare politiche di contenimento dei costi del personale in base agli specifici vincoli previsti dalle recenti leggi finanziarie in materia. Per le amministrazioni destinatarie dell’articolo 1, comma 189, della legge n. 266 del 2005, si richiama inoltre l’ulteriore stringente vincolo ivi previsto alla crescita dei fondi per la contrattazione integrativa.
Quanto sopra impone, nell’ambito della stipula dei contratti nazionali, l’introduzione di specifiche clausole atte ad assicurare una stagione di moderazione salariale anche nelle contrattazioni di secondo livello allo scopo di contenere la dinamica delle retribuzioni di fatto rispetto a quelle contrattuali.
In tale contesto l’ARAN – a tutela delle esigenze complessive di finanza pubblica – provvederà a corredare le ipotesi di accordo con le specifiche clausole di salvaguardia previste dall’art. 48, comma 3, del d.lgs n.165 del 2001.
Infine si rammenta che, ai sensi della vigente legislazione che:
– i contratti collettivi non possono, in ogni caso, comportare, direttamente o indirettamente, anche a carico di esercizi successivi, impegni di spesa eccedenti rispetto a quanto previsto nei documenti di finanza pubblica;
– non possono essere previsti oneri aggiuntivi, diretti o indiretti, oltre il periodo di validità dei contratti, in particolare per effetto di decorrenze dei benefici economici a regime diverse da quelle indicate nel presente documento;
– i contratti collettivi dovranno essere corredati da appositi prospetti contenenti l’individuazione del personale interessato, i costi unitari e gli oneri riflessi del trattamento economico previsto, nonché la quantificazione complessiva della spesa, diretta ed indiretta, per l’intero periodo di validità contrattuale ivi compresa quella rimessa al livello decentrato di contrattazione.

6. Obiettivi prioritari dei rinnovi contrattuali
Si ribadisce preliminarmente il ruolo della contrattazione collettiva nell’ambito delle fonti del rapporto di lavoro delle pubbliche amministrazioni, la centralità e la forza derogatoria che essa riveste nel sistema delle fonti con riferimento ad eventuali disposizioni a carattere unilaterale (legge, regolamento o atto amministrativo) ai sensi dei commi 2 e 3 dell’art.2 del d.lgs n.165 del 2001.
Sotto il profilo tecnico si ribadisce la necessità di ispirare l’intera attività contrattuale ad un’attenta ed intensa opera di drafting, coordinando nei testi unici contrattuali (nei casi in cui ciò non sia stato ancora possibile), come già richiesto dall’ “Atto di indirizzo per la ridefinizione dei comparti e delle aree di contrattazione. Istruzioni all’ARAN per la contrattazione collettiva relativa al quadriennio 2002-2005″, le discipline dei medesimi istituti sedimentatesi nelle precedenti tornate contrattuali, intervenendo sull’omogeneità terminologica e sull’uniformazione dei riferimenti normativi interni, evitando la riproduzione testuale, nelle clausole contrattuali, di norme di legge o di regolamento vigenti ma curando, comunque, che l’assetto redazionale non costringa il lettore alla ricerca non contestuale dei testi richiamati.
Con il rispetto dei criteri sopra indicati la tornata contrattuale 2006/2009 assumerà alcuni obiettivi qualitativi di priorità:

– Politiche retributive incentrate sulla difesa del potere d’acquisto delle retribuzioni, secondo quanto previsto dall’Accordo del 23 luglio 1993 fra Governo e Sindacati, nonché sulla produttività e sul conseguimento di obiettivi di efficienza, contrattati anche in sede integrativa;
– Forte supporto alle politiche di miglioramento dell’efficienza della pubblica amministrazione;
– Valorizzazione delle risorse umane e delle professionalità necessarie al processo di innovazione delle pubbliche amministrazioni;
– Razionalizzazione delle flessibilità contrattuali;
– Formazione professionale.

7. Politiche retributive e produttività collettiva ed individuale. Principi meritocratici nell’erogazione delle componenti accessorie della retribuzione
Ai sensi dell’articolo 45, comma 1, del d.lgs. n.165 del 2001, il trattamento economico principale ed accessorio dei pubblici dipendenti è definito in via esclusiva dai contratti collettivi nazionali di lavoro (cfr. anche l’art.2, commi 2 e 3, del d.lgs n.165 del 2001). Tale legittimazione “esclusiva” del contratto collettivo è stata di recente ribadita anche dal Giudice costituzionale (cfr. sentenza 20 luglio 2006, n.308).
A seguito della privatizzazione del pubblico impiego, il nuovo regime retributivo è fra l’altro caratterizzato dall’abolizione di automatismi (l’art. 7, comma 5, del d.lgs n.165 del 2001, in particolare, prevede che l’attribuzione del trattamento economico accessorio deve necessariamente corrispondere a prestazioni effettivamente rese) e dai meccanismi premiali di incentivazione della produttività (l’art. 45 del d.lgs n.165 del 2001 stabilisce, tra l’altro, che una quota significativa dei trattamenti economici accessori è destinata ad incentivare la produttività, individuale e collettiva, nonché le prestazioni svolte in condizioni di rischio e disagio e le prestazioni supplementari effettivamente rese).
In particolare, in tale prospettiva occorrerà rafforzare, anche in relazione alle specifiche risorse a ciò destinate, le politiche di incentivazione del personale mediante strumentazioni preposte a incentivare diligenza ed apporto partecipativo di ciascun dipendente attribuendo quote partecipative strettamente collegate alla predette valutazione – eventualmente separando fra loro le componenti retributive del fondo per i trattamenti accessori destinate a finanziare le progressioni cd. orizzontali da quelle destinate alla retribuzione della produttività individuale e collettiva – le quali dovranno valorizzare il merito professionale ed il conseguimento di obiettivi di efficienza, evitando, ad ogni modo, la distribuzione di risorse “a pioggia”.La selettività andrà garantita differenziando gli incentivi in funzione di fasce economiche di produttività, con contingentamento della quota percentuale superiore a ogni data soglia.
A tale riguardo, si ribadisce ulteriormente la necessità che la contrattazione collettiva individui criteri di tipo soggettivo e meritocratico che disincentivino la tendenza, emergente in sede integrativa, ad una distribuzione a volte eccessivamente indiscriminata delle risorse incentivanti; dall’altro si dovrà costituire e/o potenziare la creazione di centri di responsabilità e di valutazione sul reale conseguimento degli obiettivi cui è legata la distribuzione delle risorse stesse in modo che il giudizio del dirigente resposabile concorra a formare la valutazione stessa.
Le soluzioni contrattuali dovranno consentire di apprezzare l’apporto partecipativo del singolo dipendente e del gruppo (produttività individuale e collettiva), secondo strumentazioni che valorizzino l’equità organizzativa e procedurale (da intendersi la prima come senso collettivo dell’equità nella distribuzione dei vantaggi legati alla prestazione lavorativa, anche ai fini del sostegno della motivazione al lavoro, la seconda come insieme delle regole procedurali preposte alla decisione sulla distribuzione dei vantaggi). Ciò, quindi, postula, la costituzione di apparati trasparenti di verifica, misurazione e controllo, la predisposizione di criteri condivisi sulla base dei quali determinare gli standards di rendimento richiesti in relazione alle finalità enunciate dell’organizzazione nonché le modalità procedimentali adeguate a sostanziare la partecipazione del valutato al processo valutativo (perché una distribuzione di vantaggi, per quanto in sé giusta, fatica ad essere percepita come giusta, se non sono percepite come giuste le regole procedurali seguite). In tale prospettiva, nell’ambito della procedura di valutazione occorrerà assicurare al soggetto valutato un adeguato contraddittorio (possibilità di esporre il proprio punto di vista, prima che la decisione valutativa venga adottata), con “scambio comunicativo” (avere una chiara spiegazione del senso della decisione valutativa) ed effettiva “influenza decisionale” (possibilità di attivare un’istanza di appello avverso la decisione valutativa).
Una parte preponderante della retribuzione accessoria deve quindi essere collegata al raggiungimento degli obiettivi prefissati e dei progetti realizzati, ovvero – attraverso la costituzione di un vero e proprio fondo separato o comunque distinto – all’effettivo svolgimento di attività obiettivamente disagiate o dannose per la salute e/o pericolose per l’incolumità personale.
Inoltre, le politiche per il conseguimento di più elevati standard di efficienza e qualità dei servizi, vanno riviste in relazione a quanto evidenziato in Premessa (sub 1: “Indirizzi alla contrattazione collettiva per un rilancio della qualità della Pubblica Amministrazione”), in relazione all’utenza finale dei servizi erogati dalle amministrazioni. A tale fine è indispensabile anche l’elaborazione di progetti finalizzati alla predisposizione di strumenti informativi sulle attività e sui servizi da rendere a favore dell’utenza e sulle metodologie di coinvolgimento della stessa, fra l’altro al fine della comunicazione di reclami e proposte di miglioramento dell’organizzazione e dell’erogazione dei servizi medesimi.
Il riconoscimento della componente retributiva premiale a carattere collettivo dovrebbe coinvolgere l’unità amministrativa/organizzativa di livello dirigenziale per il conseguimento degli obiettivi dati, con un significativo collegamento anche con la retribuzione premiale del dirigente, poiché appare indispensabile superare l’attuale “indifferenza”, sul piano organizzativo e funzionale, fra i risultati conseguiti da dipendenti e quelli conseguiti dai dirigenti, in modo da “fidelizzare” l’intera unità organizzativa per il raggiungimento degli obiettivi che devono divenire comune ad entrambi.
Quale criteri inderogabili cui deve attenersi la contrattazione collettiva in tema di produttività, si indicano – in aggiunta a quanto già rappresentato – i seguenti:
o progetti programmi, collegati a standard di rendimento con criteri obiettivi di misurazione del raggiungimento degli obiettivi dati;
o erogazione della componente retributiva a carattere premiale a consuntivo e mai in modo generalizzato;
o predisposizione di criteri selettivi ed incentivanti per l’erogazione dell’incentivo, che dovrà interessare una percentuale predeterminata del personale interessato;
o previsione di una produttività individuale e collettiva (apporto partecipativo del singolo dipendente e del gruppo);
o divieto di ulteriore stabilizzazione di quote del fondo per i trattamenti accessori al fine dell’erogazione di componenti retributive fisse e continuative, ovvero generalizzate e/o automatiche;
o predisposizione dei progetti/programmi di produttività alla verifica delle effettive necessità operative dell’amministrazione;
o soppressione dei residui trattamenti economici settoriali, comunque denominati, nonché delle residue componenti retributive di “status” o di profilo, con riconoscimento, esclusivamente, di indennità collegate all’effettivo svolgimento di attività obiettivamente disagiate ovvero dannose per la salute o pericolose per l’incolumità personale;
o previsione di sanzioni per le amministrazioni che non rispettino i criteri sopraelencati ai fini della responsabilità amministrativa per danno erariale ovvero con penalizzazioni in relazione al finanziamento del fondo (sterilizzazione o cristallizzazione del fondo per il biennio successivo);
o costituzione di ulteriori sedi e momenti di misurazione delle performance e del conseguimento degli obiettivi, anche sperimentali, con la partecipazione delle Amministrazioni, delle Organizzazioni Sindacali e degli utenti;
o nei casi in cui la misurazione degli obiettivi risulti di difficile attuazione, ricorso a criteri soggettivi, ancorché esplicitamente motivati, sotto la responsabilità dei dirigenti responsabili, per l’erogazione retributiva legata al risultato.

8. Risorse umane, professionalità, particolari, posizioni organizzative
Nell’ambito dei contratti collettivi nazionali occorrerà valorizzare ed incentivare le professionalità necessarie al processo di innovazione delle pubbliche amministrazioni, anche utilizzando a tali fini le risorse destinate alla contrattazione integrativa.
In particolare, dovrà essere dato adeguato risalto alle “posizioni organizzative”. La retribuzione accessoria di tale personale dovrà essere strutturata analogamente a quanto avviene per i livelli dirigenziali, prendendo a specifico riferimento la misurazione dei servizi, i parametri di capacità manageriale, nonché i risultati conseguiti valutati, con l’ausilio di appositi nuclei, secondo modalità previste dal CCNL.
Relativamente alle elevate professionalità, fra le quali individuare sia i professionisti che le figure apicali della ex carriera direttiva, si segnala la necessità di prevedere percorsi specifici per l’accesso che tengano conto del possesso dei titoli di studio adeguati alla funzione e delle valutazioni individuali espresse dal dirigente responsabile.

9. Forme di impiego flessibile del personale.
Nell’ambito della legislatura i sistemi di reclutamento pianificati dovranno portare alla progressiva scomparsa del “precariato”, con procedure, termini, garanzie e vincoli (in particolare procedure selettive) previste dalla legge finanziaria per l’anno 2007. Nel breve termine, il precariato esistente che si è sedimentato in modo disordinato col passare degli anni in un contesto di blocco delle assunzioni, sarà, quindi, gradualmente assorbito.
A sua volta il ricorso a lavoro flessibile potrà avvenire, esclusivamente ai sensi dell’art.36 d.lgs n.165 del 2001, in base a tipologie e limiti individuati nella contrattazione collettiva.
Circa le singole tipologie di flessibilità, in connessione con l’utilizzo delle nuove tecnologie, potrà essere adeguatamente implementato l’utilizzo del telelavoro.
Con riferimento al lavoro a tempo determinato, il ricorso a tale flessibilità contrattuale sarà di regola escluso secondo quanto previsto dall’art. 1, comma 419, della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge finanziaria 2007). In ogni caso, l’attivazione della fattispecie sarà consentita nei limiti percentuali e con le modalità definite dalla contrattazione collettiva.

10. Incentivazione della formazione professionale.
Nella prospettiva della valorizzazione delle risorse umane rimane fondamentale il ruolo giocato dalla formazione permanente e dall’aggiornamento professionale.
Le attività formative si dovranno collegare strettamente con i processi di innovazione funzionale e di
riorganizzazione delle amministrazioni: la formazione quindi si atteggerà anche e soprattutto come strumento e come condizione di attuabilità della riforma.
A tale fine, la formazione professionale dovrà essere svincolata dai meccanismi di progressione interna e dovrà riacquistare una natura effettivamente funzionale, offrendo al personale l’opportunità di aggiornarsi e di corrispondere all’evoluzione del fabbisogno di capacità. Affinché ciò avvenga, andrà decisamente migliorata la qualità dell’offerta formativa nonché promosso e monitorato il peso che alla formazione del personale viene dato da ogni singolo dirigente, valutando in modo continuativo gli esiti formativi. A tal fine, le attività formative dovranno essere sviluppate attraverso un sistema di governo, di monitoraggio e di controllo, che consenta di valutarne l’efficacia e la qualità, assicurando, anche attraverso adeguate forme di verifica, il raggiungimento degli obbiettivi minimi stabiliti di crescita professionale dei partecipanti e di miglioramento dei servizi resi ai cittadini dalle pubbliche amministrazioni.
Alla formazione saranno destinate risorse adeguate e sarà assicurato al personale il diritto alla formazione permanente, attraverso una pianificazione ed una programmazione delle attività formative che tenga conto anche delle esigenze e delle inclinazioni dei singoli dipendenti, in coerenza con gli obbiettivi istituzionali delle singole amministrazioni.

11. Sistemi di classificazione professionale definiti in sede contrattuale.
Va preliminarmente ricordato che l’accesso per concorso resta la modalità ordinaria per tutti i livelli della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 97, comma 3, della Costituzione.
Nel rispetto del principio dell’adeguato accesso dall’esterno (nella misura non inferiore al 50 per cento e nel rispetto delle procedure di programmazione degli accessi ed autorizzatorie previste dalla vigente normativa in tema), i percorsi di carriera dovranno rispondere alla necessità di valorizzazione del pubblico impiego e di maggiore efficienza dell’amministrazione, oltre che a tenere conto delle esigenze di contenimento dei costi. Inoltre, le ipotesi di progressione professionale dovranno dipendere in modo più significativo dai risultati conseguiti, opportunamente valutati.
In generale va segnalata, la necessità di evitare progressioni di massa, per l’accesso a posizioni economiche più elevate, senza tener conto delle effettive esigenze di personale, inteso come “professionalità”. Si determina, infatti, il rischio che le dotazioni organiche subiscano il proliferare indiscriminato dei contingenti delle posizioni più elevate a discapito di quelle inferiori senza benefici reali in termini di efficienza e produttività in quanto il personale riqualificato continua ad espletare le consuete attività.
La contrattazione collettiva in tema è tenuta al rispetto dei principi enunciati dalla giurisprudenza costituzionale (cfr. soprattutto la sentenza 16 maggio 2002, n.194) e, in particolare, ad eliminare ogni forma di automatismo contrattuale ai fini delle progressioni professionali, prevedendo che la progressione professionale si svolga per quote predeterminate del personale, in modo da assicurare reale selettività e, soprattutto, considerando, quale requisito di partecipazione e valutazione ai fini del passaggio economico, non l’anzianità di servizio, requisito meramente automatico, ma l’esperienza professionale acclarata da adeguati titoli di servizio e culturali secondo principi di effettiva meritocrazia.
La progressione deve tener conto del titolo di studio che costituisce requisito per l’accesso, delle attività svolte e dei relativi risultati conseguiti, oltre che delle modificazioni delle competenze e del livello di responsabilità acquisito dai dipendenti, nonché dell’assenza di procedimenti disciplinari. Al riguardo si sottolinea la necessità di prescindere da riconoscimenti meramente formali.
Inoltre, considerato che le ricollocazioni del personale nelle più alte posizioni normo-retributive, nell’ambito dell’area o della categoria, spesso determinano una ridefinizione della dotazione organica, la contrattazione collettiva:
a. collegherà le riclassificazioni del personale alle effettive e documentate esigenze funzionali delle pubbliche amministrazioni;
b. eviterà ogni forma di contrattazione con riferimento alla determinazione delle dotazioni organiche, ai sensi dell’art.2, comma 1, lettera c), n.5, della legge n.421 del 1992, fermo restando il rispetto dell’attuale sistema di relazioni sindacali ed evitando comunque, confusione fra le materie oggetto di partecipazione sindacale e le materie oggetto di contrattazione integrativa.
Verrà ribadito, anche per via contrattuale, che gli oneri relativi ai passaggi all’interno delle aree sono a carico dei fondi unici di amministrazione, e comunque delle risorse storiche destinate alla contrattazione integrativa.
Nella prossima stagione contrattuale 2006-2009, sarebbe inoltre opportuno provvedere all’omogeneizzazione dei diversi criteri di classificazione professionale adottati nei vari comparti, con riguardo, in particolare, alla numerosità delle aree ed ai relativi sviluppi, evitando le ambiguità, talora presenti nei diversi sistemi di inquadramento, tra progressioni meramente economiche e progressioni tra qualifiche (giuridiche). In particolare, la prevista omogeneizzazione dei criteri di classificazione (e delle declaratorie) appare indispensabile anche per agevolare la mobilità orizzontale fra comparti.

12. Mobilità territoriale e funzionale.
Per agevolare la mobilità territoriale del personale pubblico, statale, regionale e locale, a seguito di riorganizzazioni derivanti dagli indirizzi programmatici stabiliti e in attuazione del trasferimento di funzioni fra livelli istituzionali, verranno individuati meccanismi contrattuali di sostegno e incentivazione, mediante agevolazioni economiche sia dirette sia indirette. Sarà strutturato un sistema che favorisca l’incontro fra la “domanda” di Amministrazioni con carenze di personale e l’ ”offerta” di dipendenti che intendono cambiare collocazione, anche al fine di contribuire all’effettiva attuazione del decentramento delle funzioni amministrative. Verranno realizzate le semplificazioni e adottate le misure atte a rendere effettiva e fluida la mobilità fra Amministrazioni di uno stesso livello di governo.
Vanno, inoltre, previste forme di mobilità incentivata, ai sensi del d.lgs n.165 del 2001, e di connessa riqualificazione professionale, anche a cura di appositi organismi a ciò demandati, per i lavoratori non più impiegabili nei servizi originari, nel rispetto del sistema di relazioni sindacali disciplinato dalla legge e dai contratti collettivi.
Analogamente, per il personale, in caso di accertato esubero di personale non ricollocabile con processi di mobilità, si devono prevedere, nell’ambito delle risorse disponibili, forme incentivate di uscita o attuare norme già previste nei contratti collettivi. Occorrerà, in ogni caso, assicurare misure di salvaguardia dell’occupazione e della distribuzione ottimale del personale.
Vanno, infine, previsti appositi dispositivi contrattuali per permettere, prima dell’attivazione delle procedure di mobilità, l’immissione in ruolo del personale in posizione di comando, come richiesto dalla legge (art. 30, comma 2 bis, 2 ter e 2 quater, del d.lgs n. 165 del 2001). Infatti, in presenza della volontà del dipendente, l’amministrazione che ne abbia l’interesse, può procedere alla stabilizzazione del personale che già presta servizio in posizione di comando e che ha maturato al suo interno la propria professionalità con riferimento alle esigenze funzionali della stessa amministrazione. Tale esigenza, considerato anche la sostanziale mancanza di un vincolo di durata del comando (il protrarsi delle posizioni di comando per lunghi periodi, snatura le caratteristiche dello stesso istituto che nasce e si sostanzia in un’assegnazione temporanea per far fronte all’esigenze dell’Amministrazione che ne richiede l’uso), potrebbe incoraggiare tali scelte dell’amministrazione che potrebbero essere “assistite” con apposite norme di sostegno.

13. Ruolo dei Comitati per le Pari Opportunità.
Per favorire la piena attuazione delle disposizioni normative e contrattuali in materia di pari opportunità, i CCNL dovranno valorizzare il ruolo dei Comitati per le Pari Opportunità (CPO) mediante l’attribuzione di compiti di monitoraggio sistematico sull’attuazione delle predette disposizioni e la previsione di un confronto periodico con l’amministrazione sull’esito di tale monitoraggio.

14. Altri istituti del rapporto di lavoro.
I contratti collettivi per il quadriennio 2006-09 dovranno chiarire il rapporto sussistente fra orario di lavoro, di servizio, di apertura al pubblico nonché gli istituti dell’articolazione dell’orario di lavoro, evitando confusione, rispettivamente, fra i modelli di partecipazione e contrattazione, e, nell’ambito di quest’ultima, della contrattazione nazionale e integrativa, favorendo le modalità maggiormente rispondenti alle necessità dell’utenza.
Analogamente, i contratti del quadriennio dovranno prevedere norme di tutela per la vittime del racket e dell’usura, così come identificate dalla legislazione comunitaria, nazionale e regionale vigente, ovvero per coloro che hanno subito un pregiudizio fisico o mentale, sofferenze psichiche o danni materiali a seguito di reati perpetrati dalla criminalità organizzata e, comunque, con particolare riferimento a quelli di estorsione e di usura che hanno presentato denuncia all’autorità competente. Per tali categorie di lavoratori danneggiati potranno essere previste forme di ricostituzione del rapporto di lavoro nei casi in cui lo stesso sia stato interrotto per recesso o motivi di salute.
Infine, i CCNL chiariranno la portata, con carattere di generalità, delle normative sui permessi retribuiti di cui alla legge n.53 del 2000, anche in relazione alla cumulabilità fra i permessi previsti dai vigenti CCNL “per particolari motivi personali o familiari” e quelli di cui all’art.4 della legge, afferenti alle ipotesi di “grave infermità di un familiare”, che rispondono al progetto del legislatore di assecondare l’assistenza a soggetti deboli e/o svantaggiati.

15. Procedimento di valutazione e disciplinare
La valutazione di tutto il personale pubblico, avverrà con periodicità definita in via generale dai contratti collettivi per categorie di personale, sulla base di indirizzi generali da parte dell’Amministrazione. La valutazione si svolgerà nel rispetto di quanto stabilito dal d.lgs n. 286 del 1999, da parte di organi indipendenti, con modalità che assicurino la pubblicità e la partecipazione delle amministrazioni e degli interessati.
Sarà assicurata disponibilità, per le associazioni di consumatori o utenti, centri di ricerca e ogni altro osservatore qualificato dei dati sul rendimento complessivo delle amministrazioni, nel rispetto della vigente normativa.
Nel caso di valutazione negativa, salvo i riflessi connessi all’erogazione della parte premiale della retribuzione, va prevista la possibilità per l’Amministrazione di assumere misure disciplinari o sanzionatorie sul piano retributivo (esempio totale esclusione dalla retribuzione accessoria) nel caso di scarso o nullo rendimento secondo quanto previsto dalla contrattazione collettiva.
Analogamente sarà prevista la possibilità di segnalazione, da parte di qualunque soggetto pubblico o privato, delle conseguenze derivanti dal rendimento di determinati uffici o amministrazioni, anche sotto il profilo della congruità delle strutture alle funzioni.

16. Contrattazione collettiva integrativa. Obiettivi e vincoli.
La contrattazione integrativa si dovrà svolgere sulle materie e nelle modalità definite dai contratti nazionali e dovrà essere finalizzata al conseguimento di risultati mirati alla qualità ed alla quantità dei servizi (come ad esempio l’ampliamento degli orari di apertura dei servizi, la riduzione dei tempi di attesa, innovazioni di processo, ecc.).
Le risorse finanziarie destinate alla contrattazione integrativa sono individuate dai contratti collettivi e confluiscono negli appositi fondi per il trattamento accessorio. La contrattazione di secondo livello dovrà rispondere a criteri dettati dai contratti collettivi nazionali, in cui siano riflessi a fini premiali i risultati positivi della gestione.

Inoltre:
– saranno introdotti nei CCNL sistemi di valutazione e misurazione e criteri di accertamento dell’apporto individuale alla produttività. Va, infatti, ribadito, che il raggiungimento dei risultati costituisce uno strumento di differenziazione del trattamento economico (cfr. 7.1.);
– sui risultati vanno altresì introdotti controlli concertati tra le Amministrazioni, le confederazioni sindacali e i cittadini utenti, predisponendo appositi strumenti di rilevazione del grado di soddisfazione dei servizi erogati, al fine di verificare l’effettiva efficacia delle politiche di gestione dell’incentivazione (cfr. 7.1.);
– va, inoltre, affidata alla contrattazione nazionale la definizione di regole e criteri che contrastino la dispersione e la frantumazione degli ambiti e delle sedi di contrattazione integrativa;
– va realizzato l’Osservatorio per la contrattazione integrativa previsto dal d.lgs n. 165 del 2001;
– i contratti nazionali, inoltre, dovranno stabilire criteri, procedure e obiettivi della contrattazione integrativa, eliminando, secondo quanto già indicato, ogni forma di automatismo contrattuale ai fini dell’erogazione delle componenti retributive a carattere accessorio (cfr. 7.1.);
– i contratti collettivi nazionali provvederanno, inoltre, ad escludere forme di rinegoziazione a livello decentrato di materie regolate dal CCNL, indicheranno procedure e tempi di apertura e chiusura delle trattative sugli accordi integrativi in materia di salario di produttività e distingueranno la contrattazione dalle altre forme di partecipazione sindacale che, senza dar luogo alla sottoscrizione di contratti collettivi, sono dirette a realizzare il coinvolgimento delle rappresentanze sindacali dei dipendenti. A tali fini occorrerà evitare confusione fra le materie oggetto, distintamente, di informazione, concertazione e consultazione e materie oggetto di contrattazione, chiarendone preliminarmente l’ambito specifico.
Infine, verrà assicurato che l’Amministrazione, in sede negoziale, sia reale controparte del sindacato, rafforzandone ruolo e prerogative ed evitando fenomeni di “confusione” di ruolo. Al riguardo i contratti nazionali dovranno incentivare la consapevolezza e la capacità di utilizzazione degli strumenti tecnici di negoziazione, non solamente attraverso l’attivazione di strutture ed uffici specificamente dedicati alle relazioni sindacali, bensì anche facendo provenire dalle strutture centrali, a richiesta dell’amministrazione periferica, l’adeguato supporto tecnico, così da dare, nel contempo, unità di linguaggio al sistema delle relazioni sindacali e garantire, con la presenza ed una costante attività di influenza, il rispetto delle norme e delle previsioni pattuite a livello di comparto.
Infine, con riferimento alle altre modalità partecipative, la riorganizzazione degli uffici pubblici, che comporti un nuovo riparto delle funzioni fra Amministrazioni o all’interno delle Amministrazioni stesse, dovrà comportare il coinvolgimento delle Organizzazioni Sindacali e l’esplicitazione dei costi e degli impatti sull’organizzazione del lavoro nonché il successivo, aperto, confronto valutativo pubblico.